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中国野生动物法律保护的现状及展望

时间:2020-03-02  点击:1938次

2020年2月24日,全国人民代表大会常务委员会第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(下文简称“决定”)。该《决定》的迅速提出和通过,体现了国家大力整治非法野生动物交易、革除滥食野生动物的陋习的决心。




一、我国野生动物保护的立法现状


我国现有的涉及保护野生动物的立法按照立法级别分类,可分为:


1.全国人大和全国人大常委会制定的法律:其中1988年制定、2018年修订《野生动物保护法》规定最为全面;《渔业法》涉及相关水生野生动物保护以及《刑法》对于涉及野生动物保护的刑事犯罪行为进行了规制;


2.国务院颁布的行政法规:主要包括2013年《水生动物保护条例》和2016年《陆生动物保护条例》;


3.部门规章:包括国家林业和草原局、公安部、国家工商行政管理局、农业农村部、海关总署等国家部门发布的公告、通知等100余部;


4.关于地方政府的规章和法律文件,目前有20多个省、自治区、直辖市制定了相关地方性法规和文件。


此外,最高人民法院颁布了《关于严厉打击非法捕杀收购倒卖走私野生动物活动的通知》、《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等多部司法解释和通知。


由此可见,在立法体系层面,我国在关野生动物保护的立法领域已经构建了相对完善的体系;但是具体深入到野生动物保护法律的保护范围、法律效果这些角度,我国的野生动物保护法律仍有较大进步空间。


二、我国野生动物保护的执法现状


(一)《野生动物保护法》的规定


我国野生动物保护的行政处责任主要由《野生动物保护法》规定,其中第七条规定,国务院林业草原、渔业主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。县级以上地方人民政府林业草原、渔业主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物保护工作。


我国《野生动物保护法》规定了会招致行政处罚的十二种违法行为:(1)以收容救护为名买卖野生动物及其制品;(2)非法猎捕、杀害国家重点保护野生动物;(3)非法猎捕非国家重点保护野生动物;(4)未取得人工繁育许可证繁育国家重点保护野生动物及人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物;(5)非法出售、购买、利用、运输、携带、寄递国家重点保护野生动物、国家重点保护野生动物制品;(6)未持有合法来源证明出售、利用、运输非国家重点保护野生动物;(7)生产、经营使用国家重点保护野生动物、国家重点保护野生动物制品制作食品;(8)生产、经营使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物、非国家重点保护野生动物制品制作食品;(9)为食用非法购买国家重点保护野生动物、国家重点保护野生动物制品;(10)未经批准从境外引进野生动物物种;(11)违反规定将从境外引进的野生动物放归野外环境 ;(12)伪造、变造、买卖、转让、租借野生动物证件、专用标识或者有关批准文件。


但是由于《野生动物保护法》所规定的执法部门包括了公安部、国家林草局、海关、地方野生动物保护主管部门等多个部门,导致执法难度大,跨部门协作困难,从而导致事实上的监管漏洞较多;特别是野生动物交易涉及交通运输、市场监管、动物防疫、森林公安等众多方面,我国又采取地方政府为主要责任主体的管理方式,在地区合作和部门协调上难度颇大,实际执法效果主要依赖于一些政策性的集中专项打击,日常的执法力度和广度均不够。


(二)《刑法》的相关规定


涉及野生动物保护刑事责任的法律规定为《刑法》第341条第一款,非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪:非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。在追究该罪时,如果是国家财产、集体财产受到损失,检察院可以根据《刑法》第101条规定,提起附带民事诉讼。最高人民法院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对该罪中的“珍贵、濒危野生动物”、“情节严重”、“情节特别严重”等词进行了解释。


此外,可能涉及到野生动物的法条还有《刑法》第340条,非法捕捞水产品罪:违反保护水产资源法规,在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。《刑法》第341条第二款,非法狩猎罪:违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。


结合《野生动物保护法》第十条,国家对野生动物实行分类分级保护,第一类为珍贵、濒危的野生动物,第二类为地方重点保护野生动物,第三类为有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。故《刑法》第341条第一款仅保护珍贵、濒危的野生动物,不包括“三有”动物和普通野生动物。刑法保护内容的局限性,导致蝙蝠、果子狸等不属于珍稀动物但又容易引起大规模公众健康问题的动物,其非法交易不受刑法管辖。


《决定》此次明确将“三有”动物和普通野生动物,以及人工繁育、人工饲养的陆生野生动物均纳入了禁止食用的范围,并明确规定对于对于违反上述规定的行为参照现有法律有关规定予以处罚,但是基于“罪刑法定”的刑法基本原则,在《野生动物保护法》和《刑法》相关条款未做修改之前,对于上述第三类野生动物的保护暂时还会停留在行政保护层面。也即在《决定》实施之前,对于蝙蝠、果子狸能够确定的携带传染性疾病较多的野生动物的买卖可能处于一种无序的监管状态;但是在《决定》实施之后,无论是地方政府还是相关执法部门,都有明确的依据对于此类野生动物的买卖行为采取严格的行政执法措施,同时我们也可以期待未来随着相关法律的修订,国家可以将买卖此类携带传染性疾病较多的野生动物纳入刑法的框架下进行规制。


此外,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件使用法律若干问题的解释》第20条规定,人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。在实践中已经出现检察院提起保护野生动物刑事附带民事公益诉讼。


根据中国裁判文书网显示,2019年案由为非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪的判决案例共有483例,所涉及野生动物种类多样,多为当事人文化程度不高,抓获自食为主,判决大多处以缓刑和民事赔偿。但部分有组织专为抓获野生动物盈利的刑事案件具有地域范围跨度大、牵涉部门广的特点,其动物用途多为食用、药用和宠物饲养。以浙江“7·17”特大贩卖野生动物案为例,所涉交易出售穿山甲上千只,贩卖巨蜥、穿山甲、熊掌、狮子肉等国家一级、二级重点保护野生动物,涉案总价值超亿元。广东、湖南、江西、广西、福建、浙江等地均有供货对象。


目前涉及野生动物保护的公益诉讼案件并不多,在中国裁判文书网中仅能找到410件案件,其中刑事附带民事公益诉讼为385件,行政公益诉讼为17件,民事公益诉讼为8件。检察院在针对野生动物保护提起公益诉讼方面仍需加强。


三、《决定》实施的意义、展望与建议


如前所述,我国在野生动物保护立法和执法方面取得了一定的成绩与进展,但是仍然存在以下一些问题不容忽视:如野生动物保护立法没有摆脱“人类本位”“经济本位”的观点,对野生动物生态价值关注不够;野生动物保护的法律体系尚不完备,受保护的野生动物范围不够广;野生动物保护的法律责任方面,由于执法主体分散、横向纵向的执法主体之间配合难度大,导致野生动物保护的法律实际可操作性不强;野生动物生态遭受严重破坏后,生态修复和补偿机制缺位等。


《决定》以全面禁止食用野生动物为立法导向,进一步扩大了法律调整范围,确立了全面禁止食用野生动物的制度规范,旨在从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险;在全面修订《野生动物法》之前,《决定》的公布和实施,有利于完善我国的野生动物保护法律体系。但是同时我们也要考虑,《决定》出台后多个部门法之间的制度如何衔接,执法过程中如何有效配合,以避免出现因法律间脱节而出现法律真空地带。


另外,在《决定》的实施层面,我们在加强野生动物保护,全面禁食野生动物的同时,也要考虑考虑现有的野生动物养殖产业可能会面临的困境。《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》(中国工程院咨询研究项目,2017年)中介绍,截止2017年止,我国各地人工饲养繁殖的野生动物种类多达几百种,龟鳖类、毛皮动物、蛇类、鹿类、鳄鱼类、蛙类等养殖业已形成集约化生产,《决定》的出台和实施必然会对这些养殖农户和企业造成巨大的冲击,有关地方政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动,根据实际情况给予一定补偿,这样一方面有利于《决定》的顺利实施和推行,取得良好的法律效果和社会示范效应;另一方面也能够避免野生动物养殖业死灰复燃,从而重新引发人们食用野生动物的恶习。


《决定》出台于新冠肺炎疫情背景之下,其必将成为我国野生动物保护立法史上重要的里程碑;《决定》之后,无论是全面修订《野生动物保护法》还是新增其它立法,我国均可以借鉴一些在野生动物保护制度走在更加前沿的其它国家的经验,引入较为先进的动物福利理念,逐步建立促进野生动物保护可持续发展的良好制度机制。

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